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政府债券已发展成为财政宏观调控的重要工具
中国金融网 2019年1月18日 05:50:27  阅读量:22431

新浪财经讯 1月17日消息,中国债券市场国际论坛今日在京召开。央行副行长朱鹤新,央行副行长、外管局局长潘功胜,财政部国库司司长王小龙,香港交易所行政总裁李小加等监管层领导及机构高管出席论坛并演讲。

  会上,财政部国库司司长王小龙表示,根据市场需求将大力增加国债续发次数。

  以下为演讲实录

  王小龙(财政部国库司司长):尊敬的潘功胜行长、朱鹤新副行长,各位朋友大家上午好!

  很高兴参加中国债券市场国际论坛,刚才潘行长围绕中国债券市场的发展和对外开放做了很好的报告,下面我主要就改革开放40年来中国政府债券市场的发展和对外开放的情况向大家做一个介绍。

  改革开放40年中国取得了举世瞩目的成就,政府债券市场伴随着改革开放一路走来也取得了很长足的发展,已经成为政府筹集财政资金、中央银行实施公开市场的操作、金融机构开展资产配置和流动性管理的重要场所,为国家宏观政策的有效实施和金融市场的完善发展做出了很重要的贡献。在以下三方面我认为有很重要的表现:

  第一,政府债券市场从无到有、从小到大,探索出了一条适合中国国情的市场化发展道路。

  大家都知道,1981年我们国家开始恢复发行国债,当时的发行规模年度不到50亿元,而且主要是通过行政分配方式发行,发行得非常困难。我们当时刚工作,80年代工资只有50块钱,也都得配着要买国债。1991年尝试采用存购包销的方式发行。1993年建立了国债一级自营商的制度。95年引入了招投标的方式。我们每几年就有大的进展。2000年开始组建了国债承销团,面向承销团的成员采取市场化、电子化招标的方式发行,发行的效率得到很大的提高,市场化的水平在这一期间一直不断地在提高。2018年共发行国债3.68万亿元,年末的国债余额接近15万亿元。规模迅速增长的同时国债的品种也在持续优化,我们已经取消了发行实物券,统一规范为主要面向机构发行的记帐式国债,全面向个人发行的储蓄国债。同时期限的结构也不断地丰富,形成从三个月到五十年的短中长期完备的期限结构。发行的透明度也大幅度提高,我们每年的年初都会公布下一年度记帐式国债复息国债、储蓄国债全年的发行计划,每个季度公布下一个季度全部国债发行的计划,包括发行的期限、招标的日期、复息的方式新发或者续发等等相关的信息,增强了市场的稳定性和预见性,促进了国债市场持续健康发展。

  中国地方政府债券市场起步于2009年,当时是为了应对国际金融危机,国务院批准财政部代理发行了2000亿元的地方政府债券。

  2015年新预算法修订实施后,地方政府的债券全面实行自发自还,同时发行的规模大幅度增加。2015年—2018年累计发行地方政府债券超过18万亿元。2018年末地方政府债券余额约18万亿元,成为中国债券市场规模最大的品种。

  发行的机制同时也在不断完善,市场化的水平持续提升,建立了招标发行、定向承销、信用评级、信息披露等各项市场化的机制,同时债券的种类也不断丰富,推出了土地储备、棚户区改造、公路修复等各项专项债券,债券政策功能得到进一步发挥。

  回顾改革开放40年,中国政府债券的发行成功探索出了一条适合中国国情的市场化发展道路,得到了国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等国际组织的认可,并将其作为成功经验向其它国家推广。

  二,政府债券的功能不断丰富,从最初单一弥补财政赤字发展成为财政宏观调控的重要工具。

  筹集资金、弥补赤字是国债的最初功能,1981年中国恢复发行国债,主要是为了解决1979、1980连续两年出现较大幅度的财政赤字,以实现年度财政的收支平衡。1994年实施分税制改革,同时颁布实施了《预算法》和《人民银行法》,财政部不得再向人民银行透支和借款,发行国债成为弥补财政赤字的主要方式。1997年亚洲金融危机,中国实施了积极的财政政策,大幅增加发行国债,实施逆周期调节,国债成为财政也是国家宏观调控的重要工具。1998年至2008年共发行长期建设国债11300亿元,这些国债的发行促进了基础设施的加速改善,同时也促进了国民经济平稳较快的发展。

  2008年底为应对国际金融危机,国家再次启动了积极财政政策。2009年国债发行规模达到了1.6万亿元,比2008年增长90%,并首次安排发行了2000亿元地方政府债券,为建立规范合理的地方政府举债融资机制奠定了基础,增强了地方安排配套资金和扩大政府投资的能力,促进了积极财政政策的顺利实施,为有效扩大内需、促进中国经济率先企稳回升发挥了重要作用。

  第三,政府债券的金融功能不断完善,有力促进了债券市场乃至金融市场的快速发展。

  财政部一直坚持政府债券一二级市场发展并重,统筹政府债券的财政金融功能,尊重市场化原则,努力做到长期与合理成本较小风险承之,并推动政府债券市场的健康发展。特别是十八届三中全会提出健全反映市场供求关系的国债收益率曲线后,财政部与人民银行等有关部门一道认真地贯彻落实,我们制定国债发行计划时都充分考虑财政需求、金融市场状况等多方面因素,优化发行品种、期限、结构,按周发行三个月的国债,三个月国债收益率成为国际货币基金组织计算FDR货币篮子中人民币的代表性利率。我们按月发行6个月和一年、三年、五年、七年和十年期的关键期限的国债,同时加大两年期、30年期和50年期国债的发行力度,为国债收益率曲线的完善奠定了基础。

  我们坚持提前公布发行计划,提高国债管理制度的透明度,遵循市场化的原则,坚持招标发行,减少行政干预,开展国债预发行和续发行,充分发挥市场价格发现功能,带动二级市场交易定价的准确性。

  我们建立了新发关键期限国债做市商制度和做市支持机制,通过谁买谁卖,支持做市商对国债做市,提高国债二级市场的流动性,改善国债收益率曲线的数据质量,更好地发挥国债收益率曲线在金融市场上的定价基础性的作用。积极推动国债期货市场的发展,配合有关部门先后推出了五年、十年和两年期的国债期货品种,丰富债券市场利率管理工具。

  在银行公开市场操作中,虽然央行尚未将买卖国债作为调控货币吞吐的工具,但是在回购、逆回购交易、常备借贷便利和中期借贷便利等操作工具中,国债一直都充当着主要担保品,促进了央行货币政策操作的顺利开展,

  40年发展过程中我们坚持市场化发展不动摇,根据中国国情不断深化改革,推动具有足够广度和深度的政府债券市场,坚持对外开放不动摇,通过请进来和走出去,开创中国债券市场开放新格局,让世界共享中国改革开放成果。一是吸引外资银行直接参与境内国债一级市长的发行。

  2004年汇丰银行上海分行作为第一家外资行进入中国国债承销团,目前汇丰银行中国、摩根大通银行中国、渣打银行中国和花旗银行中国都是2008—2012年国债承销团成员。2018年4月,银保监会进一步放宽了外资银行市场准入的有关事项,允许外国银行的分行、外商投资银行、中外合资银行依法开展代理发行、代理兑付成效政府债券的业务,我们真诚欢迎外资银行按照国债承销团办法申请加入中国的国债承销团,共同推动政府债券市长的发展。

  二是不断完善境外主权债券的发行机制,积极参与国际债券市场,从2009年起已经连续十年在香港发行人民币的国债,2017年重启了境外美元债券发行,境外主权债券每年发行规模由最初60亿元逐步扩大到300亿元,同时期限和品种也不断丰富,由最初的两年、三年和五年期的品种逐步增加到了七年、十年、十五年和三十年的期限品种,受到全球投资者的欢迎。

  三是不断放松市场准入,推动境外机构投资中国远端市场。近年来中国在放开市场准入、消除规模限制、简化管理流程、便利资金跨境汇入汇出等方面采取一系列的措施,特别是2017年债券通推出后极大便利了境外机构投资中国债券市场。

  国债作为金边债券是境外机构投资人民币债券的主力市场,截止到2018年末,境外机构持有境内债券1.73万亿元,其中国债1.1万亿元,占63.6%。如果加上境内外支银行持有的国债,2018年末外资结构合计持有国债1.34万亿元,同比增加5069亿元,增长61%,占中国记帐式国债余额的9.8%,同比上升了三个百分点。

  关于境外机构比较关注的国债二级市场流动性的问题,客观地讲中国于美国、英国等成熟市场经济国家相比,确实还有一定的差距,但近年来我们一直在不断地采取措施,包括建立国债做市商制度和做市支持机制,通过谁买谁卖,支持国债做市商做市。通过定期的发发增加单只国债可交易规模,提高二级市场流动性。

  2018年中国国债现在一券交易额接近19万亿元,国债换手率1.4倍,与2013年0.37倍相比已经有显著提高。同时我们积极回应市场关切,2019年国债发行计划中,我们权衡国库库款的波动和市场需求,根据国债期限长短大力增加了续发次数。五年、七年、十年、三十年期的国债新发一次、续发五次。

  五十年期的国债由全部新发改为新发一次续发两次,初步计算单只国债的最大流通规模已经能够达到2800亿人民币左右,折合400多亿美元,能够为市场提供充足的流通筹码,有效地满足了中国国债纳入国际主流债券指数的需要。

  中国国家主席习近平一再强调,中国开放的大门不会关闭,只会越开越大,下一步我们将适应新发债理念的要求,不断深化中国债券市场的市场化改革,坚持扩大对外开放,进一步提高国债二级市场流动性,实现政府债券市场高质量的发展,更好发挥国债收益率曲线定价机制等作用。在创新和完善宏观调控、统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面做出重大的贡献。

  最后,祝论坛取得圆满成功,祝各位开会愉快,谢谢大家!

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