金融号

在新中国成立的前30年，相对于工业化而言，城镇化处于从属地位，新中国大多数城市城区面积小，道路不平，房屋逼仄拥挤。而从2019年往前数的近40年，也就是改革开放以后，城镇化越来越受到重视。

这40年时间里，新中国城镇化率从1978年的17.9%，提升至2018年的59.6%，而城市的交通也变得便捷通畅，高楼更是鳞次栉比。

新中国成立70年的今天，在“美好生活”的导向之下，城市如何更高质量发展，成为当务之急。在这其中，“发展大城市，还是发展小城市”，这个问题也一度是城镇化发展所关注的重点。

尽管该问题在业内有所争议，但中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁有自己的灼见，他认为：“现在来看，发展大城市是锦上添花，发展小城市是雪中送炭”。

大小城市发展：是锦上添花 是雪中送炭

城镇化是中国现代化的必由之路，也是现代化的必然结果。在“美好生活”的导向之下，如何将城镇化推向更高发展阶段，成为新时代新中国的当务之急。更高质量发展，这就需要直面城镇化过程中，存在的诸多问题。比如农业转移人口市民化进展缓慢，比如土地利用效率低，再比如大城市“城市病”问题日益突出，中小城市活力不足。

在大城市“城市病”、中小城市活力不足的现状之下，面对中国网地产“应该大城市化吗”的提问，李铁承认对此问题，历史有很多争论，但他指出：“大城市如果按照市场的方式集中，应该是一种趋势。但并不是绝对的，还是受经济规律影响”。

在过去70年的发展历程中，前30年我国实行的是高度集中的经济体制，后40年我国推动了由计划经济向市场经济的转轨，并基本建立了市场经济体制。这两种发展模式和节奏、路径虽然不同，但都取得了不错的成就。

然而，改革开放前的30年，相对于工业化而言，城镇化处于从属地位。这一时期，受国内外各种因素的影响，我国实际上因循“先生产、后生活；先工业发展、后城市建设；先工业化、后城镇化”的发展路径。

尽管前30年城镇化发展的成就不小，但在这个阶段，我国城镇化推进速度相对缓慢。据公开资料显示，1949—1978年，城镇化率由10.6%提升至17.9%，年均只提高0.24个百分点。而改革开放的后40年，在建立市场经济体制后，城镇化加快发展，我国的城镇化率从1978年的17.9%，提升至2018年的59.6%。

在历经计划经济、市场经济之后新时代的今天，城镇又该如何发展？十九大提出，以城市群为主题，形成大中小城市协调发展的格局。李铁解释称，解决城市化问题，光靠大城市完不成。14亿人口不可能都去大城市，所以要有都市圈、城市群，以及不同规模的城市。

李铁认为，真正尊重市场规律，中国城市发展的变化可能是，你想不到的地方突然成为一个大城市，原来的一个中心城市却慢慢弱化。在他看来，都市圈核心城市周边的城镇，因聚集着大量的外来人口，发展的标准相对较低，这样的城市可慢慢通过改善公共服务，提高城市文明和城镇化水平，形成一定规模后，也可以发展成为大城市。

这就意味着，解决城市化的问题，大城市要发展，小城市也要发展。“大城市发展是锦上添花，小城市发展是雪中送碳”，李铁总结道：“集中所有行政的力量发展省会城市、地级市、直辖市，中小城市发展机会大大降低，这是不符合市场经济发展特点的”。 

产城融合：产业跟城市终将分离

新中国成立的前30年，城市发展是先生产，后生活。改革开放40年的今天和未来，城镇化之路依旧是先生产，后生活吗？回答是否定的。在工业革命时期，工业和城市化的路径之下，尽管它们促进了国民经济的发展，但带来的一系列弊端比如环境污染、大城市病等，在一定程度上影响了更高的质量发展。

国内主要矛盾的变化之下，城镇化发展尤其是产城融合的概念也随着发生了很大变化：城市更多的是承载着人们对美好生活的向往。“产城融合最终的结果是，工业和城市分离，最终与服务业融合”，李铁告诉中国网地产。

这早有先例。早在工业革命之时，曼彻斯特的城市中心，是一片大烟囱。许多年后的今天，曼彻斯特那一大片烟囱已然不见……历史是惊人相似的，如果说我国已经处于工业化的中后期，那么如今的北京已经是工业化后期了。因为，北京城市人口密度太高，人居环境不能容纳工业，土地价格和劳动力成本过高，工业企业无法承受。

从上个世纪九十年代，北京就提出了“退二进三”：二产退出城市，三产进入城市。目前工业和城市分离的场景,在北京的城乡结合部进一步上演。在环境治理的重拳之下，近五年来，北京对工业进行了整顿，或关闭冒烟的工厂，或将工业从市辖区外迁。北京市经信委的一份数据显示，2017年北京市退出一般制造业企业651家；清理整治“散乱污”企业6194家；清理整治镇村产业小区和工业大院64家。而过去五年，北京已累计关停退出一般制造和污染企业1992家。

事实上，工业与城市分离这一幕，在中国的绝大部分城市正在上演。仅整治雾霾这一项，天津、河北、山东等城市，就相继关闭了一大批有环境隐患的企业。除北京关了1万多家制造企业，李铁透露，天津关了两万多家，河北关了六万多，山东关了八万多家。“尽管中国空间很大，但在不同的发展阶段，工业因各种原因从城市的主城区外溢是一种必然。真正的产城融合开始从城市辐射扫到小城市和小城镇，一些工业郊区化可以带动小城镇更多的就业”，李铁说。

与此同时，作为城镇化发展中的重要一环，房地产也从增量时代转入到暂时的存量时代，城市更新成为这片亿万蓝海中待挖掘的金矿。而城市更新是城市发展到一定阶段的产物，是城市空间结构和功能再更新的过程。

尽管城市更新的内容很多，有酒店、办公楼、城中村等，但李铁认为，城市更新与城市的功能、结构、包括成本的变化，都会发生直接的关系，需要通过时间进一步检验。最重要的一点，城市更新是由市场完成，还是由政府完成？这是个值得探讨的问题。

已经研究城镇化发展20余年的李铁，对于诸如城镇化的问题，可谓烂熟于心。他说，要根据资源和区域条件，包括产业、人口结构等具体指标，来定位城市各自承担的作用，最终达到发挥整体城市群的作用。

以下为李铁先生的采访节选：

中国网地产：有经济学家说，应该大城市化？

李铁：历史有很多争论。实际上像大城市如果按照市场的方式集中，应该是一种趋势，但也不是绝对的，还是受经济规律影响。中国城市的发展实际上不是按照市场规律走，而是按行政规律走，按市场形势走，应该去资源条件最好的地方，可能发展的更快。

过去一些特大镇发展到几十万人，却被政策限制住了。如果真正尊重市场规律，中国城市发展的变化可能是，你想不到的地方突然成为一个大城市，原来的某个中心城市慢慢弱化。

我国现在状况是，集中所有行政力量发展省会城市、地级市、直辖市，中小城市发展机会大大降低，这是不符合市场经济发展特点的。

中国网地产：根据历史经验来看，这会造成哪些矛盾？

李铁：在城镇化进程中，我们进城的人口不是富人，而是中低收入者，或者是低收入者。这些人如果进入大城市，买不起住房，公共服务的成本就太高了。当城市发展到一定阶段，包容性就特别差，所以中国很多城市眼里容不得沙子。城市的公共服务排斥一大批外来就业人口，特别是排斥外来的农业转移人口。我国的城镇常住人口与户籍人口相差两亿多人，就是因为城市的包容性不足。

进城就业和务工经商的外来农业转移人口和城市的中低收入人口，对于他们来说，最大的问题就是公共服务的均等化，例如教育和医疗等，这些方面的不平等，影响他们的就是未来的居住和发展机会问题。对于城市内部的中低收入人口，也面临着承受住房价格的压力问题。而在超大城市和特大城市周边的小城镇，它们由于聚集了大量的产业和大批的外来人口，例如像珠三角的一些大城市或特大城市，其实主城区没有多少企业，绝大部分企业和外来常住人口在主城区周边的大镇里。

这些城镇的基础设施和公共服务水平没有大城市主城区要求那么高，发展的条件和标准相对较低，这些城镇，可慢慢通过公共服务改善和逐加强基础设施建设，让在这里就业和居住的外来农业转移人口，逐步提高他们对城市文明的接受程度，进而提升城镇化的质量和水平。而且在这样的城市，这些外来的中低收入人口可以根据他们自己的收入能力，选择适应他们的各类学校，选择适应他们的能力的住房等。

这是一个过渡性的过程，仅靠各类超大城市、特大城市和高等级的中心城市是完不成的。14亿人口，即使城镇化率达到70%，新进城的农业转移人口和外来人口也不可能都去大城市，因此要根据我国的国情，发展都市圈、城市群，以及不同规模的城市和小城镇。

中国网地产：到底先发展大城市，还是先发展小城市？

李铁：十九大提出，以城市群为主体，形成大中小城市协调发展的格局。意思就是大城市要发展，小城市也要发展。但是针对中国城镇化发展的现状来说，规模以上的大城市已经是世界最多，而且对于行政主导的大城市化发展目前看是锦上添花，而对于市场发育比较完善，而受到行政的限制的那些吸纳产业和人口的特大镇和小城市来说，支持他们的发展是雪中送碳。最近国务院批复的浙江温州龙港的撤镇设市，就是对于那些具有经济发展潜力的小城市和特大镇的最重要的一次雪中送炭。

我们目前面临着城市化进程中工业从主城区外溢的问题。也就是说城市化发展到一定阶段，城市的高成本，比如土地、环境、劳动力成本等，已经容纳不了工业了，所以工业的郊区化，从城市的主城区外迁已是大趋势。工业要远离城市的主城区，到小城市、小城镇甚至可以在村庄里落户。未来的工业布局将从城市边缘的园区化向郊区化过度，从集中连片向分散孤立的方式存在，要与城市主城区有一定距离。

因此要通过改变交通格局，促进多元化的交通手段，形成城市群新的空间格局。这就决定了未来城市发展方向，从城市群入手，在发展中心城市的基础之上，根据功能分工，实现不同规模的大中小城市和小城镇，在空间上形成组合。而各类城镇之间的功能将按照市场的要求实现互补。

中国网地产：现在的都市圈其实是把这两个概念合在一起了。

李铁：都市圈的概念不是城市的概念。北京市主城区1500万人口，还下辖周边数十个不同规模的城市和小城镇，看起来顺义、怀柔、昌平以及房山、延庆、密云等都是市辖区，其实都是相对独立的城市，这些区下面还有很多镇。北京市辖区之外廊坊，三河、香河、大厂以及燕郊镇也都是在京津冀城市群的和京津都市圈的发展范畴内。这个范畴可近可远，所以要根据资源和区域条件，包括产业、人口结构等具体指标，来定位它们各自承担的作用，最终实现整体发挥城市群的作用。

中国网地产：现在大家讨论的产城融合的概念是什么？

李铁：产城融合的概念发生很大变化，过去谈产城融合是商业的城市融合，工业革命之后，工业和城市的融合在很长一段时间内成为城市发展的趋势。一直到现在，在很多地方政府官员认为，产城融合还是工业和城市的融合。

其实在城市化发展到一定阶段，已经从工业和城市的融合转向为以服务业为主导的产城融合，。城市化率达到70%以上，城市基本实现了于服务业的全部融合，城市是服务业的载体。

如果说我国已经处于工业化的中后期，那么北京已经是工业化的后期了。城里已经没有工业了，首钢迁走了，燕化在房山，汽车产业也进入郊区和区县了。天津也处在工业化的中后期，工业、产业园也不在城里；上海工业都在周边各区下辖的特大镇里；东莞的工业全部都在镇里；而且深圳的工业不仅仅在城市的郊区，而且外溢到东莞。无论是在中国还是在世界，在城市化发展到一定阶段，工业外溢和郊区化是一种必然。

但在我国的中西部地区，一些中小城市面临着工业化初期和中期阶段，这个时候城里有一定的工业发展空间。这个时期的产城融合，仍是工业和城市融合。