金融号

关于融资担保扶持政策，本来有一些想法，想用一篇短文简单写写。可写着写着，想的越来越多，原有思路被打乱，新的想法甚至和之前分析有了矛盾冲突。因工作繁忙，只好放弃写全面的文章，而抽时间零零散散就一些方面单独切入分析。

文章所指的“融资担保”，如无特殊说明，主要是政府性融资担保。此外，因农业信贷担保体系已有较完善、有力的政策支持，本文“融资担保”一般情况下也暂不包括农业信贷担保。

怎样把省级再担保建成融资担保“扶持政策的平台”

本文是系列文章的第四篇，专题探讨省再担保在融资担保政策扶持体系中的地位及作用发挥。文中的省级再担保，当然包括各省、自治区、直辖市（以下简称省市）名字不叫再担保但实际履行再担保职能的省级龙头性融担机构，最简单的衡量标准就是是否与融担基金建立合作关系；省级财政，自然也包括自治区、直辖市财政。

（一）省级再担保的定位——“扶持政策的平台”

融资性担保业务监管部际联席会议（以下简称联席会议）于2016年8月5日印发了《关于贯彻落实<国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见>有关事项的函》（融资担保【2016】2号），并且2016年、2017年、2018年连续三年出台了年度融资担保工作指导意见，分别是《关于2016年融资担保工作的指导意见》（融资担保办通【2016】1号）、《2017年融资担保工作指导意见》（融资担保办通【2017】2号）和《2018年融资担保工作指导意见》（融资担保办通【2018】2号）。这四个文件，特别是2号函和2017年计划，很多内容涉及对再担保的定位及职能机制的明确和要求，是有关再担保的非常重要的政策来源。

融资担保【2016】2号函明确：“探索把对融资担保机构的相关扶持政策通过省级再担保机构进行整合优化和统一实施，将其建设成机构体系的核心、扶持政策的平台、银担合作的窗口，带动全省各类融资担保机构主要为小微企业和‘三农’服务，降低其融资成本。”

融资担保办通【2017】2号文指出：“推动完善省级再担保机制。融资担保机级构体系的核心是省级再担保机构，重点是完善其运行机制。”“鼓励将有关扶持政策通过省级再担保机构进行整合实施，进一步发挥省级再担保机构的核心作用。”

可见，2016年，联席会议已从落实43号文的高度，科学精准地明确了省级再担保在政策扶持体系的地位，2017年的指导意见又做了强调。但快5年过去了，这些政策要求在绝大多数省市并未得到有效落实，省级再担保作为扶持政策的平台并未真正建立起来。

2018年的指导意见则未再提及再担保定位的内容，2019年、2020年甚至没有出台融资担保工作指导意见（待求证，公开信息未发现）。这从侧面反映出，中央部门力推力挺省级再担保的关键人物（再担保的伯乐、知己）可能已不在其位，这位或这些默默无闻的英雄让人敬佩、让人怀念。当然，还有一个影响因素是，中央层面2018年以来精力投向的重点是国家融资担保基金的组建与运营。

正确的就要坚持下去。尽管融资担保【2016】2号出台已近四年，但依然有效，它对省级再担保的“机构体系的核心、扶持政策的平台、银担合作的窗口”的正确定位早已响彻全国，它提出的“以省级再担保机构建设为核心，构建全省统一的融资担保机构体系”的宏伟蓝图也已深入人心。要接过政策的接力棒，坚定不移地把省级再担保做优做强做大。

（二）把问题变得简单一些

怎样将省级再担保建成“扶持政策的平台”，融资担保【2016】2号函已明确了路径：“探索把对融资担保机构的相关扶持政策通过省级再担保机构进行整合优化和统一实施”。

上述表述还是有些抽象，要拐几个弯才能理解。这里把问题简单化，怎样将省级再担保建成“扶持政策的平台”？换一种说法，就是怎样将对融资担保行业的资本金补充、风险补偿、补贴、奖励等扶持政策通过省级再担保进行整合实施？这样，问题就变得简单、直观了。如果这些对融资担保的扶持政策都通过省级再担保来实施了，再担保也就真正成为“扶持政策的平台”了。

（三）融资担保扶持政策由财政部门负责

一是联席会议负责监督管理（监管）、不负责扶持政策。《融资担保公司监督管理条例》第四条明确“国务院建立融资性担保业务监管部级联席会议，负责拟订融资担保公司监督管理制度，协调解决融资担保公司监督管理中的重大问题，督促指导地方人民政府对融资担保公司进行监督管理和风险处置。”联席会议的职责均与监管相关，并无扶持政策方面的相关职责。

二是对融资担保的扶持政策由财政部门负责。国发【2015】43号文明确“综合运用资本投入、代偿补偿等方式，加大对主要服务小微企业和“三农”的融资担保机构的财政支持力度”。《融资担保公司监督管理条例》第五条明确“各级人民政府财政部门通过资本金投入、建立风险分担机制等方式，对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司提供财政支持，具体办法由国务院财政部门制定。”可见，对融资担保的扶持政策，由财政部门负责已是国务院的明确要求和行政法规的明确规定。在制度层面，关于融资担保扶持政策明确为统一由财政部门负责，已不存在扶持政策政出多头、部门间打架的问题。

（四）怎样将资金本补充政策通过省级再担保整合实施

中央层面（融资基金）已做了很好的示范。具体操作上可采取以下方式：

一是资本金补充资金统一注入省级再担保。省级财政将用于补充融资担保机构资本金的资金，全部统一注入省级再担保，不再直接补助给下级财政及具体的融担机构，解决省级资金分散、低效的问题。

二是省级再担保通过股权投资支持融担机构。首先，省级再担保的经营范围必须包含股权投资，这是体系建设的重要条件，没有股权投资的权限，省级再担保发挥龙头、核心作用难以充分发挥。其次，省级再担保以市场化手段对融担机构进行股权投资，间接实现省级财政对融资担保的资本金补充政策。

三是对未纳入统一体系的融担机构不予资本金补充支持。省级再担保选择股权投资对象时，其首要条件就是和省级再担保并通过省级再担保和融担基金建立合作关系，即成为全国政府性融资担保体系的成员。

通过该政策的整合实施，省域范围内的融担机构，必将积极、主动、迅速地争取与省级再担保及融担基金的合作，成为全国政府性融资担保体系的成员，因为不如此就无法得到省级财政的资本金补充政策支持。这对统一的体系建设，将是极大的促进。

（五）怎样将风险补偿政策通过省级再担保整合实施

这个问题，中央层面（融担基金）也做了很好的解决示范。具体操作上可采取以下方式：

一是省级财政只对省级再担保直接进行风险补偿。省级财政只针对省再担保出台风险补偿政策，将用于融资担保代偿补偿的资金全部划拨给省再担保，不直接划拨下级财政，不再直接给予其他融担机构风险补偿，通过省级再担保以市场化手段去分担融资担保机构的风险。

二是省级再担保通过分险业务落实好省级财政的风险补偿政策。省内的融担机构，要想获得中央财政、省级财政的风险补偿政策，只能通过省级再担保分险来实现。与省级再担保建立合作关系是基本的前提条件。

三是省级再担保实行差异化合作条件。差异化合作是一种政策调控的手段，通过设定条件，省级再担保对省内融担机构承担不同的分险比例，对优质的符合政策导向的机构可多分险一点，差一点的则少分险一点，这样更好地实现融资担保的政策意图，从而规范引领行业的发展。

通过上述政策实施，省级财政资金的绩效会大大提高，可减少监管工作量，减轻监管压力，也有利于提高政府性融资担保体系的凝聚力。

（六）怎样将保费补贴政策通过省级再担保整合实施

一是未纳入政府性融资担保体系的业务，省级财政不予保费补贴。即只对纳入省级再担保或同时纳入融担基金再担保范围的业务，省级财政才给予保费补贴。一个融担机构，连省级再担保和融担基金的分险支持都不需要、不争取的话，可能也更没有保费补贴的需求了吧！

二是按实际责任额为基数计算补贴，避免重复补贴。一个融担机构，假如发生10亿元业务，省级再担保分险40%（其中融担基金分险20%），融担机构实际责任额是6亿元，省级再担保、融担基金实际责任额各2亿元，那么在保费补贴时，就应按各自的实际责任额为基数来计算补贴，而不能融担机构以10亿元为基数，省级再担保也以10亿元为基数。

三是对融担机构和省级再担保的补贴比例可以不同。因省级再担保的再担保费并未以融担机构保费率按分险比例计算收取，多数情况下都是折扣优惠了的。所以保费补贴可以实行不同的补贴比例，融担机构因负责具体业务，付出更多，可适当高点。

四是补贴申报资料由省级再担保负责审查。省再担保审查后，提出补贴建议表报省级财政部门审批。补贴资金可由省级财政直接下达融担机构，也可先下达省级再担保，由省级再担保转拨融担机构。

（七）怎样将奖励政策通过省级再担保整合实施

资本金补充政策旨在提高行业整体实力，风险补偿、保费补贴旨在规范引导融担机构的业务方向等，奖励政策则专注集中于解决融担机构的盈亏平衡问题。该政策能否实施好，是扶持政策体系是否成功的关键。

一是省级财政对未纳入政府性融资担保体系的业务不予奖补。这样能够督促和刺激融担机构与省级再担保、融担基金开展合作，从而分散行业整体风险，避免爆发系统性风险。融担机构不能只算小账、只打小算盘，不能既想获取各种财政支持，又不想与再担保、融担基金合作，不想让渡丝毫的利益。

二是奖励以实际责任发生额为基数。责任发生额体现了融担机构的功能发挥情况，体现了融担机构究竟做了多少事。这样能避免重复计算奖励，从而杜绝财政资金的浪费。同时也体现了公平原则，如省级再担保分担了40%风险，全部都给融担机构明显是不公平的。但融担机构负责尽调、审核、风控等大量具体工作，再担保多属批量备案操作，融担机构也理所应当权重高点、奖励多点。责任额一般与净资产及放大倍数直接相关，融担机构资本金越足、放大倍数越大，获取奖励也就越多。

三是奖励的比例应避免固定，保持动态调整。奖励的根本目的是为了维持融担机构的盈亏平衡，解决亏损的压力，补贴的比例就要根据行业净资产平均收益率、保费水平、平均代偿率、业务及管理费用水平等因素综合测算确定，并进行动态调整。如果经济形势严峻，行业代偿率偏高的话，奖励比例可相应提高。如果融担机构已自行实现较大盈利的话，补贴就没必要，通过补贴单纯增加融担机构的净利润，明显是财政资金的浪费。待经济形势整体好转，融担机构普遍可自行实现盈利的时候，奖励比例可调整为0，从而动态上取消奖励政策。

四是奖励可采取提前预拨方式。省级财政可根据上年度情况提前预拨给省级再担保，年终后再根据具体情况进行清算。也可跨年度据实计算拨付，如每年12月底前，拨付上年12月至本年11月的奖励资金。这样可以打消融担机构对亏损的恐惧和顾虑，保证年度财务实现保本微利，使其放开手脚去做大业务。

（八）省级财政与市、县级财政的协作

上述政策模式中，省级财政不再对融资机构直接补充资本和风险补偿，而通过省级再担保实施这两种支持政策。市、县财政最优的方式是，通过较少的投入使辖内的融担机构与省级再担保、融担基金开展合作，从而争取省级再担保的股权投资和分险支持。市、县财政没有必要直接参与分险，省级再担保和融担基金可分险40%不去争取非要自己分险，这是财政资金低效无能的表现。

对于保费补贴和奖励政策，省级财政可以与市、县级财政合理分担。当然，如果省级财力非常充裕的话，也可全部由省级财政承担。底线是，无论省级财政全部承担还是按比例分担，必须是针对纳入政府性融资担保体系的机构与业务，这样才能把省再担保建设成为“扶持政策的平台”，政府性融资担保体系才能有效的搭建起来。

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