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作者｜范一飞「中国人民银行副行长」

文章｜《中国金融》2020年第8期

近年来，我国深入推进创新驱动发展战略，将科技创新作为提高社会生产力和综合国力的重要支撑。在金融业转型升级过程中，创新引领、科技驱动发挥着巨大作用，形成了金融科技“千帆竞发、创新者胜”的发展态势。与此同时，防范化解金融风险是金融工作的永恒主题，如何在鼓励创新的同时维护金融安全，给监管部门带来极大挑战。人民银行深入贯彻党中央、国务院决策部署，坚持发展与监管“两手抓”，在推动《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》落地实施的同时，加强金融科技监管顶层设计，探索建立包容审慎的金融科技创新试错容错机制，着力打造符合我国国情、与国际接轨的金融科技创新监管工具，不断提升监管专业性、统一性和穿透性，推动金融科技在守正、安全、普惠、开放的道路上行稳致远。

新型创新监管工具的设计理念

破解“一管就死、一放就乱”困局，提高监管适用性。在金融科技时代，金融服务更多元、业务边界更模糊、风险形势更严峻，金融监管效能面临新挑战，传统创新监管模式在一定程度上出现“失灵”。监管部门迫切需要在保护金融消费者合法权益的前提下，既鼓励从业机构主动创新，又能及时发现并规避创新缺陷与风险隐患。人民银行打造新型创新监管工具，就是要处理好安全与创新的关系，针对我国百花齐放的金融科技创新形势，探索出一条既能守住安全底线、又能包容合理创新、高度适配我国国情的金融科技监管之路，有效破解创新监管面临的“一管就死、一放就乱”困局，规范和引导金融科技健康有序发展。

摒弃“一刀切”简单模式，增强监管包容性。从历史经验看，适当的监管力度是发挥金融监管效能的关键。监管力度过小容易导致大量欺诈产品涌入市场，进而损害金融消费者合法权益；而力度过大则容易导致从业机构合规成本过高，从而降低创新活力。因此，新型创新监管工具选择什么样的监管力度，是监管部门考量的重要因素。在设计之初，人民银行就秉持包容理念，主动摒弃“一刀切”模式，积极探索更具引导性、启发性和激励性的新型柔性监管方法，建立刚柔并济、富有弹性的创新试错容错机制，增强监管部门、创新主体、社会公众之间的信息交流和良性互动，打造符合新事物内在发展规律的监管模式，营造包容的金融科技创新环境。

引入“多元联动”公众监督机制，提升监管有效性。我国金融机构数量众多、服务创新方兴未艾，传统“政府监管+机构自治”模式面临较大挑战。引入更多外部力量参与监督是优化创新监管模式的有效手段。广大社会公众是金融产品的最终服务对象，他们对创新应用的安全性与便利性更有发言权。为此，新型创新监管工具引入了公众监督机制，充分发挥不同社会主体作用，让金融消费者深入了解创新产品功能实质、潜在风险和补偿措施，更好维护自身合法权益；让新闻媒体发挥社会“雷达”作用，对创新产品安全性、合规性和合法性进行监督；让第三方专业力量参与事前把关，全面评估安全防护措施的可靠性和有效性；让行业组织强化自律约束作用，更好地支撑新型监管工具运行。这些多元联动的公众监督机制，有助于构建协同共治的风险防控治理体系，提升创新监管有效性。

设置创新应用“刚性门槛”，强调监管审慎性。金融科技发展不能走互联网金融的老路，既要重视柔性监管，也要重视审慎监管。科技驱动的金融创新在一定程度上是向未知领域探索的活动，面临不确定性因素，风险与变数如影随形，一旦忽视风险很可能酿成大错。过去几年互联网金融的教训深刻表明，一味神化信息技术非但不能促使金融服务创新发展，反而会使金融市场鱼龙混杂、金融产品良莠不齐，给金融稳定带来巨大挑战。为此，新型创新监管工具强调审慎监管，力求设置刚性的门槛。从金融角度来说，坚持金融科技的本质是金融，严格落实金融持牌经营原则，严防打着“金融科技”的旗号从事非法集资、金融诈骗等违法犯罪活动。从科技角度来说，明确风险底线和安全标准，建立风险动态监测感知、高效处置的风控体系，才能保障真正有价值的科技新成果得到充分测试和迭代完善，最终为金融创新注入科技动力。

新型创新监管工具的研究实践

基于以上设计理念，人民银行立足我国金融科技创新实际，借鉴国际金融监管经验，坚持理论与实践相结合，深入研究新型创新监管工具实施路径，并积极组织开展测试验证工作。

试点探索。2019年以来，人民银行会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、卫生健康委，在北京、上海、浙江、广东等10省市积极组织金融科技应用试点。此次试点没有简单套用传统风险防控手段，而是在事前制定应急与退出机制，采用风险拨备资金、保险计划等补偿措施，建立了多层次、立体化的综合风控体系，打造灵活高效的试错容错机制。在此基础上，提炼总结综合风险补偿、运行动态监控、安全评估认证、跨部门协同等方面的试点经验和有益做法，形成了新型创新监管工具的雏形。

理论研究。在初步探索基础上，建立基于动态博弈的理论分析模型，根据《巴塞尔协议》等框架设计创新监管评价指标体系，对创新试错容错和风险监控机制进行完善，打磨出符合我国国情、相对成熟的金融科技创新监管工具。从理论研究与试点探索来看，创新监管工具既有利于金融监管部门更好掌握创新本质、风险特征和防范措施，加快出台针对性监管规则，提升监管效能；又有利于创新主体在风险可控的真实市场中更好接受政策指导、听取老百姓意见建议，全面增强守正创新能力。

实践检验。2019年12月，人民银行在北京推出金融科技创新监管工具，目前第一批创新应用已开始测试。这些项目聚焦人工智能、物联网、大数据、区块链等技术在金融领域应用，涵盖数字金融、供应链金融、普惠金融等应用场景，既有持牌金融机构直接申请，也有科技公司合作参与。社会各界反响良好，多家权威媒体认为此举有助于纾解小微民营企业融资难融资贵、普惠金融“最后一公里”等痛点难点，营造健康有序的金融科技创新发展环境，标志着我国在构建金融科技监管体系方面迈出了关键一步。

新型创新监管工具的进一步探索

支持科技公司直接申请测试

持牌经营是金融机构申请测试的基本条件。与之对应，科技公司直接申请测试也需设置相应门槛。作为金融科技创新的重要参与方，科技公司主要从事金融相关的业务系统、算力存储、算法模型等科技产品的研发设计和能力输出。因此，应明确科技产品在信息保护、交易安全、业务连续性等方面的基础性和通用性要求，使之作为科技公司直接申请测试的门槛。

前期，人民银行发布实施了云计算、个人金融信息保护、区块链安全、金融APP、应用程序编程接口等多项金融科技规范，奠定了良好的工作基础。后续，将进一步优化创新监管流程与机制，明确科技产品成熟度、适配性、安全性、稳定性等标准，通过国推认证把好安全关口，确保经过真实金融场景的全面测试和迭代优化，科技公司能够打磨出满足行业共性需要、符合监管要求的科技产品。科技公司在满足门槛要求的前提下可直接申请测试，涉及的金融服务创新和金融应用场景则须由持牌金融机构提供。科技公司既可联合金融机构共同申报，也可单独申报后结合应用场景选择合作金融机构。

优化测试风险防控机制

金融科技创新或使用新一代信息技术、或采用新的业务模式，其风险是动态变化的，具有较高突发性和不可预测性。为更好地控制创新风险，摸清金融服务测试运行状况，人民银行将进一步优化测试风险防控机制。

利用监管科技手段加快建立创新风险监控平台和规程，采用监管探针、外部感知、信息共享与报送等方式实时采集分析创新风险情况，实现对潜在风险的提前探测和综合评估。建立健全金融科技创新风险综合防控机制，推进差异化风险预警和高效应急处置。

指导测试机构履行风险防控主体责任，借助第三方专业支撑能力，严格做到问题早发现、风险早预警、漏洞早补救。对短期内难以补救的风险漏洞，及时采取综合性风险补偿措施；对存在重大安全问题的创新应用，及时阻断并退出测试；对造成损失的，测试机构须通过风险拨备资金、保险计划等进行赔偿，切实保障消费者合法权益。

积极运用创新监管工具助推金融业数字化转型

新冠肺炎疫情发生以来，非接触式金融服务需求旺盛，不仅年轻人更青睐于手机银行、移动支付等线上金融服务，残障人士、老年人、病患者也迫切需要“不出门、不见面”就能获得安全便捷的金融服务，这对金融机构数字化转型提出了更高要求。需要强调的是，非接触式金融服务并不是说客户没有与金融机构发生任何交互，而是基于网络、电话等通信渠道，将“面对面”转变为“屏对屏”“键对键”“线连线”。事实上，金融机构依托大数据、人工智能、区块链等现代科技提供非接触式金融服务，加深了与客户的互动联系，从长远来看对扩大客户群体、优化服务模式、拓展发展空间都具有重要意义。

下一步，人民银行将发挥好创新监管工具的引领、孵化作用，为金融科技创新应用提供安全便捷的测试环境，鼓励金融机构深挖科技创新潜力、加大数据融合力度，在保障资金与信息安全的前提下，基于线上渠道、远程服务等方式畅通金融“绿色通道”，为老百姓和中小微企业提供更加精细化、人性化、有温度的金融服务，更快更好推动金融业数字化转型。

加快构建基于创新监管工具的金融科技监管框架

国内外研究实践表明，金融科技监管是一项复杂的系统工程，需要治理有效、先进可靠、富有弹性的监管体系。下一步，人民银行将切实履行国务院金融稳定发展委员会办公室职责，会同相关监管部门做好统筹与协同，强化监管顶层设计和整体布局，共同构建多层次、系统化的金融科技监管框架。

以创新监管工具为基础。包容审慎的创新监管工具能够更好地适应金融科技风险复杂多变、产品日新月异等形势，有助于增强金融监管效能，防范化解创新风险，在监管框架中具有基础性作用。

以监管规则为核心。金融科技监管的关键是及时出台相应的监管规则，使创新有章可循、有规可依。传统监管模式往往需经过一段时间的研究实践才能出台监管规则，难以跟上创新节奏。人民银行将通过创新监管工具更好掌握金融科技创新的服务模式、业务本质、风险机理等，更快出台监管规则，纾解因规则滞后带来的监管空白、监管套利等问题。

以数字化监管为手段。监管规则的出台不是目的，重要的是抓好落地实施。在金融科技时代，仅仅依靠窗口指导、非现场检查等经验式、手工式、分散式的传统监管手段远远不够，还要加强数字化监管能力建设。人民银行将充分发挥数据、技术等生产要素的重要作用，建设数字监管报告平台（DRR），采用自然语言处理、知识图谱、深度学习等人工智能手段实现监管规则形式化、数字化和程序化，强化监管渗透的深度和广度，加快金融科技监管的数据加持、科技武装。